PKF
English
Русский
Член PKF International Ltd
Версия для печати

Публикации по управленческому консультированию

Комплексные схемы финансирования развития коммунальной инфраструктуры


С учетом значительного износа инженерной инфраструктуры, ее хронического недофинансирования для реализации программ развития целесообразно применять комплексный подход к финансированию планируемых мероприятий с учетом возможных ограничений по его источникам и объемам.


  • Постоянное недофинансирование коммунальной инфраструктуры (с начала 1990-х гг.), несмотря на резкий рост тарифов за последние пять лет, привело к крайнему износу и повышению аварийности сетей и сооружений. В 2009 г. износ составил 60-70%, а в отдельных регионах - более 80%; в замене нуждается 35-42% сетей от общей протяженности.

Собственные средства ресурсоснабжающих предприятий вследствие быстрого роста цен на электроэнергию, газ и другое топливо не способны обеспечить все возрастающие потребности в инвестициях на создание новых, а также реконструкцию и модернизацию существующих объектов инфраструктуры.


При формировании инвестиционных планов развития коммунальной инфраструктуры региона необходимо учитывать следующие факторы:

  • государственную политику продолжения преобразований в отрасли наряду с сохранением регулирования цен на социально значимые услуги; постепенную ликвидацию монопольного положения государства на этом рынке; развитие добросовестной конкуренции;
  • изменения в схемах распределения нагрузок в регионе вследствие усиления концентрации населения и промышленных производителей в крупных и средних городах с развивающейся социально-экономической структурой;
  • необходимость соответствия развития систем коммунальной инфраструктуры и долгосрочной стратегии социально-экономического развития региона схеме территориального планирования.

Выбор источников финансирования развития коммунальной инфраструктуры определяется, в первую очередь, моделью организации рынка коммунальных услуг, установленной при реформировании коммунального сектора региона.


Модели организации рынка коммунальных услуг

Модель организации рынка определяется в перспективном региональном плане развития коммунальной инфраструктуры, муниципальной Программе комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры (КИС), разрабатываемой в соответствии с документами территориального планирования муниципального образования.


В программе выделяются зоны муниципалитета с минимальными затратами на снабжение ресурсами потребителей. Степень централизации обслуживания отдельных зон оценивается по критерию плотности нагрузки.


Решение о выборе и условиях реализации варианта институциональных преобразований сектора коммунальных услуг региона принимается на уровне администрации субъекта РФ (в форме утверждения стратегии развития ЖКХ региона).


В таблице 1 представлены альтернативы организации деятельности на уровне региона или муниципалитета, обобщенные на основании действующих нормативных требований, опыта отраслевых экспертов и авторов. Централизация системы коммунальной инфраструктуры определяется с точки зрения концентрации нагрузки по населенным пунктам на территории региона.


Альтернативы основных составляющих для двух сравниваемых моделей могут быть следующими:

  • иметь несколько вариантов реализации;
  • быть совпадающими (применимы к каждой из моделей) или индивидуальными (применимы только к одной модели).

Таблица 1

Альтернативные модели организации рынка коммунальных услуг региона

Составляющая модели Преимущественно децентрализованная система Преимущественно централизованная система
Распределение нагрузок в регионе Население проживает в нескольких крупных населенных пунктах.
Большая часть населения проживает в сельской местности или небольших населенных пунктах
Большая часть населения проживает в крупных городах и населенных пунктах.
Небольшая доля населения проживает в сельской местности или небольших населенных пунктах
Уровень концентрации управления КИС Передача в эксплуатацию систем КИС:
  • одному (нескольким) операторам во всех городах (населенных пунктах) региона;
  • одному (нескольким) операторам в эксплуатацию систем КИС в нескольких крупных населенных пунктах(городах) региона;
  • одному (нескольким) операторам в нескольких населенных пунктах муниципального образования;
  • большому количеству локальных операторов, ведомственным ресурсоснабжающим организациям
Специализация Обеспечение всеми видами ресурсов
Отраслевая специализация (водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, вывоз бытовых отходов) за исключением электроснабжения
Разделение бизнеса по производству (объекты) и транспортировке (сети) ресурсов
Участники конкурса на получение в эксплуатацию КИС МО Вновь создаваемая или действующая муниципальная компания-оператор.
Частная компания-оператор, имеющая опыт работы в регионе.
Федеральная частная компания-оператор или международный оператор
Собственность на КИС,управление собственностью Принятие решения о форме муниципальной собственности на КИС в разных организационно-правовых формах
При форме ОАО - принятие решения о приватизации, определение доли муниципального образования в уставном капитале: менее 50%, более 50%, переход в полную частную собственность
Формы юридических лиц: МУП, ОАО, межмунципальное предприятие (ООО, ЗАО, участники общества - муниципальные образования с долями, пропорциональными вкладу в уставный капитал) Формы юридических лиц: МУП, ОАО
Масштаб деятельности оператора (масштаб систем КИС) Потребители в границах нескольких городских округов или нескольких городских, сельских поселений, расположенных на территориях нескольких (одного) муниципальных районов (муниципального района) и потребители каждого из этих муниципальных образований потребляют не более 80% (в натуральном выражении) товаров и услуг оператора Потребители муниципального образования потребляют более 80% (в натуральном выражении) товаров и услуг
Организационная схема оператора в зависимости от масштаба деятельности Филиалы одной компании - выделение как по территориальному, так и по отраслевому принципу (для компании, действующей в нескольких МО или крупном населенном пункте).
Дочерние (зависимые) общества одной компании
Самостоятельные юридические лица в каждом МО.
Филиалы одной компании - выделение по территориальному или отраслевому принципу.
Дочерние (зависимые) общества одной компании
Уровень утверждения тарифов на услуги организаций коммунального комплекса, орган регулирования Для филиалов - региональный орган регулирования тарифов.
Для дочерних (зависимых) обществ - органы регулирования муниципального образования
Органы регулирования муниципального образования
Тепловая энергия - региональный орган регулирования тарифов
Надбавки к ценам (тарифам) для потребителей, надбавки к тарифам предприятий, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы предприятий на подключение - органы регулирования муниципального образования
Собственность на объекты и сети Муниципалитет (сети и отдельные источники).
Частный бизнес, промышленные предприятия, ведомства (сети и отдельные источники)

В рамках преимущественно централизованной в масштабе региона системы возможна частичная децентрализация отдельных районов снабжения ресурсами. Конфигурация модели в части уровня управления и права собственности является определяющей для выбора источников финансирования инвестиционных планов развития.


Управление коммунальной инфраструктурой

В конкурентной борьбе за право управления ею могут участвовать:

  • муниципальные операторы в организационно-правовой форме: МУП, ОАО (с участием муниципального капитала, организованные на базе МУП), межмуниципальные предприятия в форме ООО или ЗАО;
  • частные операторы в организационно-правовой форме: ОАО, ЗАО, ООО (возможно, индивидуальные предприниматели для отдельных источников и небольших районов снабжения, при децентрализации).

В различных моделях рынка коммунальных услуг операторами систем коммунальной инфраструктуры или их отдельных элементов могут выступать организации различных форм собственности. На базе альтернатив развития по критерию формы собственности оператора и коммунальной инфраструктуры можно выделить четыре варианта управления ею:

  • муниципальный оператор, управляющий муниципальной собственностью; частной собственностью (локальные ведомственные и индивидуальные источники и сети);
  • частный оператор, управляющий муниципальной собственностью; частной собственностью.

В таблице 2 приведена система оформления отношений при управлении коммунальной инфраструктурой и способов финансирования инвестиционного развития, соответствующих указанным вариантам модели рынка коммунальных услуг.


Проведенные авторами и отраслевым экспертами исследования показывают, что в России в той или иной степени есть практика реализации каждой из моделей. В настоящее время преобладает следующая концепция: муниципальная собственность на объекты и сети централизованных систем тепло- и водоснабжения, водоотведения, муниципальное или частное управление этими системами. При естественной монополии систем централизованного снабжения теплом и водой такой подход с расширением частного управления позволяет развить конкуренцию на рынке и в то же время обеспечить муниципальным властям контроль над инфраструктурой, возможность воздействия на тарифы, качество и эффективность коммунальных услуг.


Таблица 2

Сравнительные характеристики моделей рынка

Оператор КИС Собственность на КИС Виды договоров Источники финансирования
Муниципальный оператор Муниципальная собственность Ведение основной деятельности Бюджетные средства всех уровней.
Кредиты (под гарантии бюджета).
Гранты.
Собственные средства
Частная собственность Аренда (долгосрочная, краткосрочная) Заемные средства (кредиты, векселя и др.).
Собственные средства
Частный оператор Муниципальная собственность Аренда (долгосрочная, краткосрочная).
Концессия.
Сервисный (подрядный) договор
Бюджетные средства всех уровней.
Заемные средства (кредиты, векселя, облигации).
Гранты.
Собственные средства
Частная собственность Ведение основной деятельности Заемные средства (кредиты, векселя и др.).
Собственные средства

При сохранении собственности на объекты коммунальной инфраструктуры за муниципальными властями возможны следующие виды договорных отношений с частными операторами:

  • договор концессии;
  • договор аренды долгосрочной и краткосрочной;
  • сервисный договор (договор подряда, договор на обслуживание).

Источники финансирования

Согласно действующему законодательству источниками финансирования инвести-ционных программ развития коммунальной инфраструктуры могут быть:

  • собственные средства:
    • операционный денежный поток (платежи потребителей, в т. ч. населения);
    • прибыль от основной деятельности;
    • отчисления на капитальный ремонт;
    • амортизационные отчисления;
    • инвестиционная надбавка к тарифам на услуги теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения;
    • плата за подключение новых объектов к системе за единицу присоединяемой мощности.

Собственные средства используются для финансирования:

  • производственной программы (текущий и капитальный ремонт);
  • инвестиционных программ с короткими сроками окупаемости (до 1 года);
  • реализации социально значимых проектов;
  • частично для реализации долгосрочных инвестиционных программ;
  • средства бюджетов (федерального, регионального и муниципального):
    • бюджетное финансирование мероприятий по модернизации и строительству объектов коммунальной инфраструктуры (по отдельным объектам) в рамках федеральных, региональных, муниципальных целевых программ: подпрограммы ФЦП «Жилище» на 2002-2010 гг. (а также предполагаемая новая ФЦП «Жилище» на 2011-2015 гг.), предполагаемая ФЦП «Чистая вода»; региональные и муниципальные целевые программы по модернизации коммунальной инфраструктуры и энергосбережению;
    • гарантии областного и муниципального бюджетов по кредитам;
    • средства Федеральной адресной инвестиционной программы по линии Федерального агентства водных ресурсов;
    • средства Инвестиционного фонда РФ (по крупным проектам).

Бюджетное финансирование используется для реализации социально значимых проектов, окупаемость которых невозможна по ряду причин, а также для снижения тарифной нагрузки на потребителей при реализации инвестиционных программ.


Для стимулирования частных инвестиций в основные фонды коммунальной инфраструктуры можно на региональном уровне принять решение о предоставлении льгот по налогу на прибыль, зачисляемому в бюджет субъекта РФ, по инвестиционным мероприятиям, направленным на энергосбережение;

  • внебюджетные источники:
    • заемные средства (кредиты банков, облигационные займы, векселя);
    • гранты, средства энергосберегающих и экологических фондов (по отдельным объектам);
    • энергосервисные договоры (перфоманс-контракты) с компаниями, инвестирующими в энергосберегающие проекты с финансированием затрат из фактической экономии;
    • лизинг.

Кроме того, стимулировать частные инвестиции возможно посредством совершенствования законодательной базы. В данном случае, имеется в виду необходимость создания федерального закона о государственно-частного партнёрстве, а так же необходимость совершенствования региональных законов о ГЧП. Данные меры позволят реализовывать инвестиционно-строительные проекты на принципах государственно-частного партнерства, что в свою очередь позволит увеличить приток частных инвестиции в данный сектор экономики, попутно, снизив нагрузку на государственные бюджеты по финансированию проектов.


Заемные средства используются для реализации долгосрочных инвестиционных программ и частично для покрытия кассовых разрывов при реализации краткосрочных инвестиционных и производственных программ.


Инвестиционная надбавка к тарифу, средства, выделяемые бюджетами различных уровней, амортизация являются постоянными источниками финансирования капиталовложений в области реноваций, а также тариф на подключение - источником капиталовложений в области нового строительства. Кредиты могут привлекаться как для реноваций, так и для нового строительства.


В зависимости от сроков окупаемости инвестиционных проектов можно провести следующую дифференциацию источников финансирования.


Оптимизация (модернизация) существующей коммунальной инфраструктуры на основе проектов с короткими сроками окупаемости (до 1 года) с использованием малозатратных технологий. К таким проектам относятся: наладка гидравлического режима; установка частотных регуляторов электроприводов и устройств плавного пуска; выявление и ликвидация «узких мест» в технологической цепочке производства; сокращение издержек и др. Используются собственные и бюджетные средства (на безвозмездной основе).


Реализация среднесрочных инвестиционных проектов (5-10 лет). К ним относится модернизация инфраструктуры (замена сетей, насосного и другого оборудования). Используются внебюджетные и бюджетные средства (на возвратной и безвозмездной основе).


Реализация долгосрочных инвестиционных проектов (10-25 лет). Такие проекты предусматривают: модернизацию и развитие инфраструктуры в соответствии с планами развития населенных пунктов (замену и строительство новых очистных сооружений, сетей, насосных станций и др.). Используются внебюджетные и бюджетные средства (на возвратной и безвозмездной основе).


Выбор источников и получение финансирования на развитие коммунальной инфраструктуры - комплексная итерационная процедура, требующая планирования, структурирования мероприятий и определения технических средств реализации, проведения оценки операционной, финансовой, инвестиционной, социальной, эффективности с учетом длительности и срока окупаемости по каждому из проектов программы, согласования исполнителей и способов финансирования, особенно для социально значимых, но коммерчески невыгодных проектов.


Опыт авторов по разработке программы развития коммунальной инфраструктуры и финансовой модели реализации инвестиционных программ для крупного регионального ресурсоснабжающего холдинга показывает, что комплексный подход в многоступенчатом проектировании, рассмотрении и согласовании со множеством участников, экспертов, регулирующих органов в сжатые сроки может быть обеспечен с привлечением специализированной организации.


Таким образом, при определении модели организации рынка коммунальных услуг региона следует учитывать доступные возможности и ограничения финансирования инвестиционного развития, которые накладывает форма собственности на объекты инфраструктуры и тип оператора, управляющего инфраструктурой. С учетом высокой социальной значимости предпочтительно оставить коммунальный сектор в муниципальной собственности с привлечением к управлению частных операторов (на конкурсной основе при наличии опыта эффективного управления).


В условиях дефицита свободных средств операторов для реализации инвестиционных программ развития целесообразно расширить применение механизмов государственной поддержки модернизации коммунальной инфраструктуры.